WTO上訴機構前主席趙宏。受訪者供圖


進入世界貿易組織(WTO)任職之前,趙宏曾在中國常駐WTO代表團負責法律工作,出席各理事會和委員會日常會議,也代表中國在爭端解決機構的例會上發言,參與爭端案件磋商。


2016年11月23日,她被任命為WTO爭端解決機構(DSB)上訴機構成員,為繼張月姣之后第二位當選這一機構成員的中國人,并成為WTO爭端解決機構上訴機構主席?!八哪陼r間,我感觸比較深的是,我的法律素養和技能都是中國制造,即中國法學院培養并代表國家在對外工作的一線實踐和歷練而來,我們國家應該對中國人參與國際事務的能力有更大信心?!壁w宏在國際經貿法律領域、與世貿組織打交道等方面有著深厚積累和豐富的工作經驗。 


入世二十年,談及中國在WTO的角色,趙宏認為,中國已成長為WTO核心成員,日益成為不可或缺的角色。不過,她同時表示,在敢于和善于運用國際規則和國際制度維護自身權益,以及創設和運用國際規則的能力和水平上,中國還有很大提升空間。


日內瓦當地時間2020年11月30日,作為世貿組織上訴機構最后一位成員的趙宏四年任期屆滿,正式離任。此前一年的WTO總理事會上,上訴機構改進草案再次因美國反對而未能通過,上訴機構最終停擺?!皬膰H政治的角度來看,上訴機構的危機、WTO改革困境的出現有必然性。上訴機構改革的前景取決于美國和其他世貿組織成員的政治意愿?!壁w宏稱,全球化和WTO仍然有很大韌性,我們要對WTO改革抱有信心。


WTO上訴機構七名大法官合影。受訪者供圖


國際舞臺


對中國人參與國際事務的能力應更有信心


新京報:能否簡單介紹一下任職WTO的工作經歷?


趙宏:沒去WTO任職之前,我曾在中國常駐世貿組織代表團負責法律工作,出席世貿組織各理事會和委員會的日常會議,也代表中國在爭端解決機構的例會上發言,在日內瓦參與爭端案件磋商,出席專家組和上訴機構的聽證會等。


但是,到WTO任職之后,我才真正了解到上訴機構如何審理案件,包括前期籌備工作、內部討論會、準備和主持聽證會、撰寫報告等。我第一個案子完結后,秘書處就評價我對案子吃得深、吃得透,指導非常細,不但提出思路,對內部爭論問題也能給出答案。同時,在第一個案件開庭中就能現場提出許多后續問題,給當事方和秘書處留下良好印象。從第二個案子開始,我就擔任了所審理案件的主席(presiding Member)。


實際上,上訴機構案件的技術性和法律性很強,要充分駕馭是有難度的。每個案件總有一些法律問題比較難解決,但通過持續思考、深入研究法律文本和當事方的觀點等案卷材料,總能夠找到比較好的解決辦法和邏輯思路,通常是在長期思考的不經意中突然獲得靈感,最終可以讓自己滿意,也能夠讓上訴機構成員和秘書處所接受。當然,在審理案件中上訴機構成員有不同意見很正常,這就要看誰的分析更有說服力。


總之,在四年工作中,我的法律專業技能幫助我解決遇到的問題,同時我能夠站在公平公正的角度運用規則來解決WTO成員的爭端案件,這些都幫我贏得了認可和尊重。


新京報:四年下來有何感觸?


趙宏:在WTO四年任職下來,我比較深的感受是,我是中國培養出來的、在涉外工作一線歷練成長的中國法律人,與現在仍在國際舞臺活躍的張月姣、楊國華有相似的經歷,我們應該對中國人參與國際事務更有信心。我的法律素養和技能是徹頭徹尾的中國制造,從本科到博士都在北大法學院讀書,畢業后長期在外經貿部、商務部工作,先后在條約法律司、國際貿易談判代表辦公室、反壟斷局、中國常駐世貿組織代表團、世界貿易組織司等境內外單位司局級任職。


中國復關談判后期,條法司開始參與中國入世談判,我個人參與很少,印象中在談判快要結束時,張玉卿司長讓我看過幾頁法律文本,之后我參與了中國入世相關法規的修訂(立、改、廢)工作。這么多年在多個部門工作,無論是競選爭端機制的裁決者,還是在上訴機構裁決案件,我在法律業務方面的專業素養和技能對我幫助很大,我非常感恩母校和商務部對我的培養,我也相信我們國家會有更多的人才可以參與到國際事務中。


中國角色


已躋身WTO“核心常委”,運用國際規則尚有提升空間


新京報:中國入世二十年,你如何評價中國在WTO的表現?


趙宏:我認為中國認真履行了自己的承諾。同時,過去二十年,中國在WTO的角色也發生了明顯變化。十年前,我在接受媒體采訪時曾說過,如果說我們加入世貿組織是成為一名黨員,現在我們進入常委了。這對中國來說當之無愧。當下來看,中國在WTO算是成為了“核心常委”的角色——在WTO,不能說很多事情有中國參與一定會成功,但如果沒有中國參與,這個事情也成不了。


當前美國領導WTO事務的意愿下降,出現了一個領導力真空,各方也期待中國在其中發揮更大的作用。中國在WTO已成長為“核心成員”并日益成為不可或缺的角色,正朝著成為WTO中流砥柱的方向發展。在未來歲月,中國在世貿組織能否發揮中流砥柱的作用,各方都在拭目以待。


新京報:目前哪些方面還有不足?


趙宏:中國還沒有成為一個敢于和善于運用國際規則和國際制度(比如爭端機制)維護自身權益的國家,在創設和運用國際規則的水平上,還有很大提升空間和余地。有些案件我們應該積極應對而不是主動放棄,該上訴的要上訴,要積極維護我們自身的權益。


美國是一個非常善于運用國際規則和國際制度維護自身利益的國家,它的法律體系很強大,301條款、232條款盡管與國際規則和理念不符,拿起來就用。中國2004年修訂了對外貿易法,當時我也參與其中,有些條款參考了美國貿易法,我們的工具箱中有很多可以使用的工具。但入世二十年來,我們很多條款沒有被使用過。我們的企業在走出去二十年間遇到了很多貿易摩擦和國外的貿易壁壘等各種問題,但至今未有過具有全球影響力的調查報告。這樣的話,中國法律的威懾力在哪里呢?


在運用國際規則方面,中國還沒有成為一個強國。我認為,我們首先要深入研究現有國際規則,這樣才能更好地運用規則。同時,在運用國際規則中領會規則,逐漸學會設計規則。


另外,我們當下還需要建立起一支能征善戰的國際法律人才隊伍,人才的培養也要跟上。不僅是政府,企業也要學會運用和善于運用國際規則,主動增加國際規則意識,建立起企業內部強有力的法律隊伍。


貿易摩擦


地緣政治使得中國企業走出去的處境更復雜


新京報:入世二十年來,一個值得關注的現象是,中國已經連續多年成為遭遇反傾銷調查的國家,原因在哪以及如何避免?


趙宏:我覺得主要原因有兩個,第一,中國產品具有競爭力。有些國家出于保護本國產業的目的,對中國企業發起一些不公平調查。第二,歐美等國家以不承認中國市場經濟地位等為理由,針對中國企業進行反傾銷調查。


在《中國加入世貿組織議定書》中,第15條是“確定補貼和傾銷時的價格可比性”條款。作為過渡性條款,在中國加入WTO15年后到期終止。這是在談判最后一刻雙方敲定的時間,白紙黑字。歐盟修訂了相關條例,而美國的國內法迄今未改,利用這一條款,美歐等在調查中用其他國家商品價格作為替代國標準來判定是否傾銷的話,中國產品很容易被認定為傾銷。


反傾銷反補貼調查可以通過兩個辦法應對。一個是加強上下游產業的合作,包括和所在國當地產業進行合作、在當地投資設廠等,以產業一體化形式走出去。


此外,把法律成本內化,企業要建立一支熟悉國際貿易和國際法律的人才隊伍。這樣一來,產品出口前,法律人才可以幫助企業規避在出口國可能遇到的法律風險,提前把走出去的風險降到最低。同時,在遇到國際官司的時候,企業能夠積極應訴。


新京報:如何看待未來中國企業走出去在貿易摩擦方面面臨的挑戰?


趙宏:以往,中國企業走出去遭遇的貿易摩擦多是“兩反一?!边@些傳統的貿易摩擦形式。而最近幾年,隨著發達國家反全球化的力量增強和貿易保護主義興起,以及疫情之下各個國家都追求更安全的價值鏈和產業鏈,地緣政治因素使得中國企業走出去面臨的外部環境更加復雜。


中國企業走出去遭遇的貿易摩擦從純粹涉及商業和產業因素,轉向涉及地緣政治。中國企業在海外受到的圍堵和打壓一方面基于科技和產業競爭,另一方面恐怕與政治因素也是難以分開,典型的例子就是孟晚舟事件。


此外,一些發達國家加強對中國的海外投資審查,一些發達國家、特別是美國,利用國家安全名義圍堵和打壓中國高科技企業,把華為等高科技企業列入管制清單。


氣候議題


碳邊境調節稅必然影響貿易,中國要通過技術進步迎接挑戰


新京報:歐盟提出了碳邊境調節稅,氣候危機對全球貿易有何影響,中國如何應對?


趙宏:碳邊境調節稅因在邊境環節征稅必然影響到貿易,有律師分析認為,正在討論的歐盟碳邊境調節稅涉嫌構成貿易壁壘,這種做法涉嫌以應對氣候變化的名義設置進口障礙。且據分析,歐盟的措施可以豁免大多數發達國家,因為發達國家的整體碳排放水平已經比較低、國內也有碳交易市場,而主要對出口碳含量高的資源密集型產品的發展中國家造成較大負面影響。如果真的要保護環境、應對氣候危機,歐盟不必在邊境對進口產品征稅,可以實行統一征稅——讓進口商品進入歐洲市場內部,在內部市場對進口產品和國內產品統一征稅,都納入到歐盟內部碳交易環節,這樣既能保證貿易的公平性,同時可以促進減少碳排放。


一種觀點認為,當前把氣候議題和貿易掛鉤,發達國家又找到了一個新的道德高地,通過氣候議題來限制發展中國家,就像給發展中國家套上了一個緊箍咒。那么,中國應該怎么辦?我感覺中國已經在積極應對了,中國是應對氣候變化的行動派,我們提出了3060雙碳目標。這個過程會有一定的陣痛,比如拉閘限電,也許是這種陣痛的表現之一。中國要實現雙碳目標,實現新舊能源利用的轉換,更多地還是要依靠技術進步。


因此,中國要努力把壓力變為動力,通過技術進步迎接挑戰,在這個過程中推動中國產業轉型升級,這就像當年中國承諾知識產權保護一樣,現在中國的專利申請數量已經連續多年位居世界第一位。


機構改革


上訴機構陷入危機以及WTO改革困境的出現有必然性


新京報:作為上訴機構最后一位成員,如何看待上訴機構停擺和WTO改革困境?


趙宏:從國際政治的角度看,上訴機構陷入危機以及WTO改革困境的出現有必然性。上世紀70年代起,美國的國際政治學者就開始討論 “當美國實力下降時國際秩序將如何變化”。當前國際關系、國際經貿格局發生了很大變化,在一定意義上,這不過是當年學者預言的翻版。作為世界大國的美國,對現有國際規則和國際法的態度生變。


入世二十年來,中國人勤奮、自強、敢于融入全球市場迎接挑戰,依靠自然資源稟賦、市場規模、人口紅利、完善的基礎設施,再加上開放的國際環境以及外部資金,中國經濟快速成長,也成為了世界經濟的發動機。同時,中國政府的治理水平、人民生活水平和民眾素質等各個方面也有了很大提高。


當然,美國等發達國家在過去二十年也受益于多邊體制,經濟、高端產業和人均收入獲得了提高。不過,美國的發展是不均衡的,美國大企業和頭部人群從全球化和多邊貿易體系中獲益很多,美國底層人群沒有獲得同樣的益處,出現了貧富差距擴大、族群矛盾加深等社會問題。美國自身沒有解決好中產階級和底層民眾的生活和就業問題,而是將這些問題歸咎于WTO和中國。還值得注意的是,在過去二十年,很多發展中國家也從多邊貿易體制中受益,獲得了發展,發展中國家也越來越多地運用爭端解決機制。


在美國比較強大的時候,愿意用國際規則來構建或者維持國際秩序。比如,“WTO第一案”——巴西、委內瑞拉訴美國汽油案。這個案子經專家組和上訴機構裁決委內瑞拉和巴西勝訴,美國接受并執行了裁決??梢哉f,當時美國在維護國際規則方面帶了一個好頭,上訴機構的運轉也比較順暢。而美國之所以愿意帶這個好頭,一方面因為它是一個自信的大國,另外一方面它希望用爭端解決機制約束其他國家納入多邊貿易體制的知識產權保護和服務貿易市場開放等新的國際規則。當前,國際政治經濟格局發生了變化,美國國內的貿易保護主義、反全球化勢力抬頭,它對爭端解決機構裁決越來越不情愿接受,對上訴機構和WTO批評也越來越多。


可以說,發達國家內部支持全球化力量與反對全球化的力量此消彼長,是造成當前全球化動力機制減弱的原因,也是美國對待當前國際組織和秩序態度發生變化的重要原因。


上訴機構走在岔路口,前景取決于WTO成員政治意愿


新京報:如何具體理解和看待美國對爭端解決機制的批評?


趙宏:美國歷來是爭端解決機制非?;钴S的使用者。無論是作為原告還是被告,美國涉及的案件都非常多,但是美國不同意上訴機構新法官遴選,也長期對爭端解決機制持批評態度。比如,美國現在對爭端解決機制的一個批評是,WTO爭端解決機制在裁決案件時遵循先例制度。


那么,美國為什么要批評上訴機構、阻撓上訴機構法官的遴選?實際上,無論是上訴機構的危機、WTO改革的困境還是多邊貿易體制遇到的困難,恐怕都是因為美國不希望看到一個強大的國際司法裁決機構和高度法治化的國際經貿規則體系,它希望國際司法機構和WTO對它的約束更弱一些、更小一些,不要對美國管得太多。所以,美國退出了TPP,宣稱不再加入CPTPP,現在主要利用雙邊渠道解決與貿易伙伴的經貿關系。


當前,盡管對敗訴案件個案的批評時有發生,但總體上WTO成員不認為上訴機構的運轉和裁決存在體制性的不公正問題,尤其是歐盟等成員傾向于認為上訴機構是準司法機構,應該發揮積極能動的作用。而且絕大多數成員都認為應當啟動上訴機構法官遴選,美國不應繼續阻撓。


如今,上訴機構走在一個岔路口上,往哪走?從世貿組織成員的利益看,除了美國以外絕大多數成員的立場基本清晰,希望盡快恢復上訴機構正常運轉,希望上訴機構是一個有生命力的機構。不過,我們在談論上訴機構改革困境時,也要考慮到美國國內的政治基礎、對多邊貿易的態度發生的變化。上訴機構改革運轉的前景取決于世貿組織成員的政治意愿,如果美國愿意解決問題、提出解決建議,我相信可以找到解決出路。


當前,美國內部也不是鐵板一塊,也有理性的聲音,提出要正視挑戰、完善自己。比如,美國華爾街的資本家還是提出要和中國做生意,因為中國市場仍然具有優勢。


總之,上訴機構的改革前景是一個動態博弈的過程,我的建議是,各個成員加強溝通和對話,在開放的市場中增加互信。


全球化


市場經濟和資本科技力量仍然很強,全球化將在曲折中發展


新京報:如何看待發達國家的貿易保護主義對全球化的影響?


趙宏:上世紀90年代之后,全球化開啟了一輪高歌猛進。當前和未來一段時間,發達國家正在變得保守,一些政治和社會因素會給全球化帶來破壞性影響,全球化的勁頭肯定不會像上世紀90年代那樣。但市場經濟、科技、資本的力量仍然很強,全球化仍會在曲折中發展和前進。


盡管中國和西方國家的政治制度不一樣,但經濟制度基本上都是市場經濟制度主導。美國自稱奉行自由市場經濟體制,其實政府對市場的干預也越來越多,歐洲實行的是社會市場經濟,福利待遇覆蓋從搖籃到墳墓,中國實行有中國特色的社會主義市場經濟,事實上,世界各國實行的都是混合經濟體制,沒有純粹的市場經濟。因此,市場經濟在一定意義上仍然是推動世界經濟和經濟一體化的重要力量,全球化仍然有很大韌性。


新京報:WTO也具有一定韌性嗎?


趙宏:WTO本身確實也有一定的韌性,如果WTO能夠良好有序地運轉,全世界都會受益。讓WTO發揮更大作用,這也符合很多國家的利益。因此,我們要對世貿組織的改革抱有信心。


當然,當前WTO改革的推進還比較難,從國際政治的角度看,WTO改革的困境是必然的。未來WTO改革的前景如何、能否取得實質性進展取決于政治意愿,尤其是美國的政治意愿。目前全球不確定性因素和各種風險都在上升,也面臨著氣候變化、數字經濟等共同議題的挑戰,各個國家如果能夠很好地合作,可以解決很多問題。如果美國愿意積極推進WTO改革,愿意恢復上訴機構,很多爭端就能解決,大家的日子也會好過很多。但拜登政府上臺后,一直未對WTO改革提出明確立場,使得WTO改革的前景并不是特別明朗。


近期,由67個世貿組織成員達成的服務貿易國內規制文件,占全球服務貿易的90%,據預測,簡化的服務監管措施每年將為國際服務貿易節約1500億美元的成本,美國、歐盟、中國都參與其中,但南非和印度等沒有參與。中國宣布新修訂的服務減讓表將按照最惠國待遇適用于所有世貿組織成員,也就是說允許印度、南非等未參與的國家免費搭車。這是2015年以來世貿組織達成的又一個多邊協定,具有重要意義,也許會成為未來多邊貿易規則發展的新路徑。


新京報首席記者 侯潤芳 編輯 王進雨 校對 楊許麗